Eén van de gehoorde kritieken op het nieuwe Nederlandse kabinet is dat ze het belastingstelsel niet ingrijpend genoeg gaat veranderen. Het zou allemaal een stuk simpeler en voor de burger een stuk begrijpelijker moeten worden. Bijna jaarlijks worden er nieuwe belastingen ingevoerd en volgt uitzondering op uitzondering om de mazen binnen het stelsel te dichten. Over de impact van het internet en de daarmee samenhangende globalisering wordt echter te weinig gesproken.
De gevolgen van het internet zijn groot en groeiende. Zo bestond in 2003 al 18 procent van de goederenhandel al uit elektronische handel, daarnaast wordt telewerken vandaag de dag steeds eenvoudiger en heeft een bedrijf dus al snel werknemers over de hele wereld. Dat het internet dus globalisering in de hand werkt, moge dan ook duidelijk zijn.
De problemen voor het belastingrecht van deze globalisering kunnen het best duidelijk gemaakt worden aan de volgende definitie:
Belastingen zijn gedwongen betalingen door een belastingplichtige (subject) met betrekking tot een voorwerp van belasting (object) aan de overheid, waar geen rechtstreekse contraprestatie tegenover staat en die krachtens algemene regelen worden geheven.
Het subject kan een consument zijn, die voor de overheid nagenoeg niet traceerbaar is. Consumenten kunnen op het internet slechts IP-nummers zijn, of, wat op zich beter is, een e-mail adres. Wie hier aan gekoppeld is, kan voor de overheid zeer onduidelijk zijn, wat vanzelfsprekend zeer nadelig is voor de handhaving. Is het subject een bedrijf, dan speelt die anonimiteit een minder grote rol. Daar staat tegenover dat het in gevallen totaal niet bepaalbaar is wat de thuisbasis van een bedrijf is. Dit is zeer problematisch. In het Nederlandse stelsel – dit geldt eigenlijk voor alle stelsels wereldwijd – is de locatie van het bedrijf beslissend, voor welk land heffingsbevoegd is. Bovenstaande biedt grote mogelijkheden tot belastingontduiking en dat is voor een overheid natuurlijk niet wenselijk.
Een nieuw belastingstelsel voor het bedrijfsleven is onontkoombaar. Dat het er nog niet is heeft maken met de rigoureuze hervorming die noodzakelijk zijn. Een nieuw systeem is grotendeels door te berekenen, maar van tevoren zijn alle gevolgen niet goed in te schatten. Grote hervormingen die de toekomst onzeker maken, worden vaak uitgesteld, ook al lijken de meeste geleerden het er over eens te zijn dat ‘het’ nieuwe systeem er moet komen. Het nieuwe systeem wat al tientallen(!) jaren wordt gezien, als het enige juiste, is een systeem, waar direct belasting wordt geheven over geldstromen, in goed Nederlands de Cash-Flow Tax (CFT).
Aan de hand van vier papers, waaronder één voor het Internationaal Monetair Fonds, zal ik proberen duidelijkheid te verschaffen over de problemen van de huidige belastingsstelsels, met als voorbeeld de Verenigde Staten. Daarnaast zal ik verklaren waarom en welke CFT een beter systeem zou zijn, maar ook wat de eventuele nadelen zijn. Op de eventuele problemen die een overgang van het ene systeem op het andere zal ik vrijwel niet ingaan. Het zal hoogstwaarschijnlijk moeilijk zijn, maar niet onmogelijk, dit doet echter aan de deugdzaamheid van een nieuwe systeem weinig af. Helaas wordt er in deze papers weinig tot niet gesproken over de invloed van het internet, maar uiteraard wel over de invloed van de internationalisering. In de conclusie zal ik hier dan ook slechts mijn eigen visie over los kunnen laten.
Het Amerikaanse systeem
De paper, ‘Replacing the scandal-plagued corporate income tax with a cash-flow’ door Chris Edwards, ziet vooral op het huidige Amerikaanse bedrijfsinkomstenbelastingsysteem en maakt door de problemen te benoemen vrij eenvoudig duidelijk waarom veranderingen noodzakelijk zijn. Edwards noemt drie fundamentele fouten. Ten eerste dat de belasting veel te hoog is – de VS heffen na Japan de hoogste belasting van de 30 belangrijkste industriële landen - , maar dat is voor dit stuk niet interessant, alhoewel het invloed heeft op de internationale positie van Amerika. Los van het systeem zal een relatief hoge belasting altijd een slecht klimaat creëren voor bedrijven en dus zullen die bedrijven naar goedkopere stelsels migreren. Het tweede en derde probleem zijn de complexiteit en de inconsistentie van het systeem.
Dat het systeem zeer complex is wordt duidelijk aan de hand van het volgende voorbeeld. Door Edwards worden in de gehele paper voorbeelden aangehaald van het Amerikaanse energiebedrijf Enron, dat in 2001 failliet ging, waarmee één van de grootste belastingschandalen van Amerika werd blootgelegd. Ondanks dat duidelijk was dat het management, netjes gesteld, niet zuiver handelde, is het toch tekenend voor de complexiteit van het belastingsysteem dat het bedrijf tussen 1995 en 2001 88 miljoen dollar betaalde voor twaalf belastingontduikende oplossingen (‘tax shelters’[1]). Daar komt nog bij dat het de Amerikaanse overheid zo’n 2 miljoen dollar per ‘tax shelter’ kost om er tegen te procederen. Het huidige systeem kost bedrijven en de overheid, oftewel de samenleving, bijzonder veel geld en er kan dus niet gesproken worden van een efficiënte manier om overheidsinkomsten te genereren.
Niet zozeer de slechte moraal van Enron, als het ingewikkelde systeem stimuleert belastingontduiking. Van bedrijven kan niet verwacht worden dat ze er niet alles aan doen om zo min mogelijk belasting te betalen; de concurrent probeert dat immers ook. Kapitalisatie is een voorbeeld dat belastingontduiking veroorzaakt; activa worden over meerdere jaren afgeschreven. Welke methode en tijdspan er toegepast moet worden, is per activa al niet duidelijk en dan zijn er ook nog verschillende soorten activa. Een ander voorbeeld zijn de verschillen tussen winst en verlies; winst wordt belast en verlies niet. Op de jaarrekening zullen winsten dus getemperd worden, verliezen kunnen over meerdere jaren verspreid worden, verlies kan van de ene dochteronderneming op de andere winstgevende worden overgeheveld. Kortom, er is veel speelruimte. En dan heb ik nog niets eens gesproken over de vermogenswinstbelasting, fusies en overnames, de verschillen tussen vreemd en eigen vermogen, etc.
De lijst met verschillende soorten belastingen lijkt eindeloos, daarnaast varieren die soorten belasting ook nog in hoogte onder verschillende omstandigheden. Bedrijven weten elke keer weer nieuwe goedkopere wegen te vinden, waarop de overheid weer nieuwe wetten schrijft om die wegen te laten doodlopen. Dit resulteert doorgaans slechts in nieuwe mogelijkheden voor die bedrijven. Het belastingbos is door het woud der wetten niet meer te overzien. Voor de burgers, die uiteindelijk alle belasting ophoesten, is het totaal niet transparant en dat is vanzelfsprekend niet wenselijk. Edwards, hoogstwaarschijnlijk een liberaal, noemt tevens het gebrek aan neutraliteit van het systeem, alhoewel een overheid ook graag invloed uitoefent. Zo wordt bijvoorbeeld de eigen keuze van een bedrijf om dividend uit te keren zeer beperkt, door het heffen van belasting over dividend. Winst, die overigens dubbel wordt belast, gezien de tevens bestaande winstbelasting.
Cash-flow tax (CFT)
Duidelijk is dat het oude systeem niet werkt. Edwards hakt het in de pan, maar lijkt wat gekleurd. Hij hamert pagina’s lang op het waardeloze huidige stelsel en draagt vervolgens relatief beknopt de oplossing aan: de cash-flow belasting. Edwards stipt ook nadelen van CFT aan, maar dus niet al te uitvoerig. Desalniettemin lijkt hij het gelijk aan z’n zijde te hebben, gezien de auteurs van de andere drie papers, waaronder die voor het IMF, zijn mening delen. Er zijn echter verschillende variaties van de CFT, die ik nu zal proberen te verduidelijken
CFT zijn belastingen die worden geheven over de geldstromen van een bedrijf en niet over het inkomen. Simpel gezegd is het een percentage belasting dat betaald moet worden over elke transactie. Dit systeem biedt weinig interpretatie mogelijkheden en ieder geval minder als het inkomstenbelastingsysteem. Immers, wat is inkomen, wat valt eronder en wat valt er niet onder? Het is een veel directere vorm van belasting heffen en is dus veel minder vatbaar voor manipulatie. Dit is dan ook de voornaamste reden waarom het door economisten wordt gezien als de vervanger van ‘corporate income tax’ (CIT). Binnen het genre van de CFT zijn er echter verschillende variaties.
Real transaction-based CFT (R-CFT)
Bij deze vorm wordt er belasting gegeven over de opbrengsten van de verkoop van waren en diensten, waarvan de kosten aftrekbaar zijn van materiaal, inventarissen, apparatuur en onroerend goed, wanneer deze worden aangekocht. Deze R-CFT is lange tijd als de juiste oplossing gezien. Het zou in grote mate de bestaande soorten van belastingontduiking wegnemen, maar daarentegen ook enkele nieuwe creëren. Zo noemt Edwards bijvoorbeeld het door bedrijven omzetten van normale verkoopopbrengsten, naar rente-inkomsten, welke niet onder de ‘real transactions’ vallen. Als oplossing oppert hij het volgende.
Real and financial transaction-based CFT (R+F-CFT)
In deze versie worden naast de ‘real transactions’ ook de ‘financial transactions’ belast. Deze komen voort uit bijvoorbeeld rente, dividend en meerwaarden. Naast het feit dat de R+F-CFT een oplossing is voor het bovengenoemde voorbeeld van belastingontduiking, biedt het ook mogelijkheden om belasting te heffen bij financiële instellingen, zoals banken en verzekeringsmaatschappijen. Hierdoor hoeft er voor deze groep bedrijven niet een speciaal regime bedacht te worden, waardoor differentiatie achterwege blijft.
Share transaction-based CFT (S-CFT)
Volgens de Meade commissie, een commissie van ‘The institute for fiscal studies’ voorgezeten door Proffessor James Meade, zijn er drie verschillende types CFT, waarvan de S-CFT de derde is. Volgens Howell H. Zee in paper voor het IMF ‘A superior hybrid cash-flow tax on corporations’ is de S-CFT, boekhoudkundig gezien, hetzelfde als de R+F-CFT. In zijn paper stelt Zee een aangepaste versie van de S-CFT voor, een ‘hybrid’ CFT.
A superior hybrid CFT
The hybrid CFT, zoals voorgesteld door Zee, is een aanpassing op S-CFT. In het systeem van de S-CFT worden de vaste activa afgeschreven als kosten, die volgens dat stelsel aftrekbaar zouden zijn. Dit is echter onwenselijk indien een bedrijf een waardevol stuk onroerend goed aankoopt; de kosten zouden dan de opbrengsten uit de verkoop van waren en diensten kunnen overstijgen, waardoor de overheid dus geen belasting op de cash-flow zou kunnen heffen. Zee stelt voor de vaste activa normaal af te schrijven, maar de niet-afgeschreven waarde van de vaste activa wordt overgedragen met rente op de opportuniteitskosten van het eigen vermogen[2]. Deze aanpassing zorgt ervoor dat de overheid niet het risico loopt belastinginkomsten te moeten missen. Daarnaast heeft de aanpaste S-CFT wel de positieve eigenschap behouden, dat het marginale effectieve belastingtarief nul is. Dit houdt in dat het percentage belasting dat moet worden afgestaan onder alle omstandigheden gelijk blijft. Mooie bijkomstigheid van de aanpassing is, dat de overgang van een CIT naar dit CFT-systeem eenvoudiger wordt, omdat er onderling meer overeenkomsten zijn.
De bron en het doel
Naast de bovenstaande variaties op CFT, moet er ook worden vastgesteld vanuit welke locatie er naar het systeem wordt gekeken. In ‘Cash-flow taxes in an open economy’ van Stephen Bond en Michael P. Devereux zijn hierop drie variaties bestudeerd en doorberekend, voornamelijk met betrekking tot de vestiging van bedrijven in het thuisland ten opzichte van het buitenland. De berekening zijn gebaseerd op op real transaction-based CFT, maar zullen vermoedelijk ook gelden voor de eerder genoemde variaties[3].
Bij een source based CFT wordt de belasting geheven over de opbrengsten voorkomend uit alle binnenlandse productie, waarbij alle kosten aftrekbaar zijn. De export wordt in deze situatie dus ook belast. Dit in tegenstelling tot de destination based CFT, waar bij alleen de opbrengsten van de binnenlandse verkoop worden belast en daarmee samenhangend mogen alleen de kosten gemaakt voor de binnenlandse verkoop worden afgetrokken. De kosten noch de baten van de export worden dus meegenomen. Uit de berekeningen blijkt echter dat beide stelsels een matig bedrijfsklimaat creëren in het thuisland en dat bedrijven zich al snel in het buitenland zullen vestigen.
Een combinative van de beide stelsels blijkt uitkomst te bieden. Een BTW-achtig destinastion-based stelsel belast alleen de verkopen van waren en diensten in het binnenland, maar daarvan mogen alle kosten worden afgetrokken, dus ook die van de export. Het verschil met het BTW-systeem, zoals we dat kennen, is dat in het CFT-systeem loonkosten wel mogen worden afgetrokken. Deze combinatie blijkt neutraal te zijn, internationaal gezien; het heeft geen invloed op de keuze voor het land van vestiging voor bedrijven.
Conclusie
Al sinds de jaren 70 worden er (in de VS) voorstellen gedaan om de corporate income tax te vervangen met een cash flow tax. De beweegredenen voor deze voorstellen lopen uiteen; het huidige systeem wordt te complex, te inconsistent, te inefficiënt en (in het geval de VS) te weinig competitief ten opzicht van andere landen geacht. Elk van de behandelde CFT opties, blijkt beter dan de huidige CIT. De CFT heeft zich door de jaren ontwikkeld ondanks het gebrek aan invoering eraan en daar is dus inmiddels de hybrid CFT uitgerold, die de nadelen van de eerdere versies lijkt te hebben opgelost. Het perfecte systeem lijkt voor de hand te liggen door het te combineren met het BTW-achtige destination-based stelsel. Of hier al berekeningen op los zijn gelaten, weet ik niet, maar het lijkt me de moeite waard. Of CFT wordt ingevoerd is een politieke kwestie, de overheid moet het aandurven.
Gezien mijn beperkte economische kennis ben ik me er van bewust, dat het voor mij niet mogelijk is om vast te stellen of CFT de enige juiste oplossing is, maar nadat ik me enigszins heb verdiept in de materie kan ik haast niet anders. De intenties voor dit essay waren er op gericht om te onderzoeken of een CFT überhaupt levensvatbaar was en ik bleek zo’n 40 jaar achter te liggen. Een CFT leek van tevoren een goede oplossing om de globalisering, mede door de opkomst van het internet, op te vangen. In het huidige systeem heft de overheid belasting bij bedrijven die in haar territorium liggen. Door de technische ontwikkelingen is het tegenwoordig echter steeds moeilijker vast te stellen in welk land een bedrijf is gezeteld. Door geldstromen te belasten is dit veel minder van belang. De eenvoud en de eerlijkheid van de behandelde CFT stelsels zijn de kersen op de taart. Het is nu de vraag hoever de opkomst van het internet het huidige belastingsysteem moet verwonden, voordat cash-flow tax wordt ingevoerd.
Literatuur
Edwards 2003
C. Edwards, ‘Replacing the scandal-plagued corporate income tax with a cash-flow tax’,
Policy Analysis 2003-484, p. 1-43
Zee 2006
H.H. Zee, ‘A superior hybrid cash-flow tax on corporations’,
IMF Working Paper 2006-117, p. 1-23
Bradford 1998
D.F. Bradford, ‘Transition to and trax-rate flexibility in a cash-flow-type tax’
Tax Policy and the Economy 1998, p. 151-172
Bond & Devereux 2002
S. Bond & M.P. Devereux, ‘Cash flow taxes in an open economy’
[1] Tax shelters: Een goede vertaling is lastig, maar het komt er op neer dat de mazen en de grenzen van de wet worden op gezocht om zodoende minder belasting te hoeven betalen.
[2] Eigenlijk gaat mij dit boven de economische pet; van volledig begrip is net geen sprake. Wat ik wel begrijp, en dat is essentieel aan het voorstel van Zee, is dat de afschrijving van vaste activa niet als kosten kunnen worden opgeworpen.
[3] Deze aanname is gebaseerd op stelling van Zee, dat als het voor de hybrid S-CFT geldt, het voor alle vormen van CFT geldt. Weinig wetenschappelijk, maar ik heb voor de andere variaties van de CFT geen berekeningen gevonden.
